Una serie de problemáticas históricas desatendidas brindan buenas razones para impulsar la reforma tributaria en el país. En particular, si se quiere avanzar en la redistribución del ingreso. Recordemos que al amparo de las ideas neoliberales se eliminó el impuesto a la herencia, se olvidó el gravamen a la renta potencial de la tierra, se consolidó el trato laxo a las rentas de capital, financieras y a las ganancias extraordinarias; se impuso la generalización del IVA a tasas elevadísimas y entre otras medidas regresivas que afectaron el financiamiento del estado (privatización previsional y rebaja de los aportes patronales), se derogaron impuestos internos que gravaban de modo diferencial el consumo suntuario.
No postulamos volver al pasado. Destacamos que el sistema tributario argentino perdió instrumentos que le permitan gravar adecuadamente las distintas manifestaciones de capacidad contributiva. Un aprendizaje insoslayable de esa etapa es que el debilitamiento de la tributación directa, y en particular del Impuesto a las Ganancias, favorece la concentración económica y la desigualdad.
En un contexto de fuerte concentración económica e informalidad extendida, el poder redistributivo de los salarios se ve limitado y requiere de otros instrumentos para resultar eficaz. El gasto público, su orientación y eficacia, puede contribuir a mejorar la situación. Pero el sistema tributario también debe ayudar a resolver la tarea pendiente. El consabido apotegma neoliberal que insiste en otorgar sólo al gasto el impacto redistributivo, postulando la supuesta neutralidad de los tributos, en realidad brinda una coartada fenomenal a la concentración de la riqueza y los ingresos para fugar del poder tributario. El financiamiento del gasto incide sobre la distribución del ingreso, nunca es neutro. No alterar el impacto regresivo tiende a validar la desigualdad existente.
La reasignación de los flujos de ingreso generados en la actividad económica es condición necesaria para equilibrar las asimetrías distributivas. Pero dado el proceso de concentración del capital y sus consecuencias, los stocks de riqueza requieren ser afectados, de lo contrario, la concentración en sí resulta un reaseguro del proceso de concentración y desigualdad, en tanto tiende a replicar y reproducir sobre los flujos la distribución preexistente. En otros términos, la desigualdad genera desigualdad y la concentración más concentración. A menos que la política fiscal corrija.
Debe destacarse que desde 2003, se introdujeron enormes y significativas mejoras en materia de financiamiento del sector público. La presión tributaria creció a nivel nacional y se mantuvo estable a nivel subnacional en la Argentina de los últimos lustros. Pero en su conjunto pasó de 20 a 30 puntos del PBI.
Así mejoró la capacidad de autofinanciamiento del estado argentino. En gran medida, esto se debe a la vigencia del impuesto a los débitos y créditos bancarios, los derechos de exportación e importación y a la estatización del Sistema Previsional. Por su lado, la expansión de los mecanismos de retención y percepción de impuestos y otras mejoras de la administración, introdujeron dificultades y bloqueos al incumplimiento que mejoran la recaudación. La participación de los recursos provenientes de los ingresos y el patrimonio se incrementó y en consecuencia disminuyó la presencia de los gravámenes al consumo, que hoy explican no más del 56% siendo que representaron casi el 70% del total.
Pese a las fenomenales mejoras, perduran rémoras del pasado. Un IVA casi plano que impone la misma alícuota del 21% a casi todos los consumos; un impuesto a las ganancias que en más del 60% proviene de empresas que pueden predefinir su alcance y trasladarlo en los precios hacia los consumidores y, del resto, la mayor parte proveniente del trabajo personal; sumado a un gasto tributario que supera el 2% del PBI y que en buena medida se debe a las exenciones a las rentas de capital y financieras o a beneficios al capital más concentrado, componen un cuadro de situación en la inercia del heredado.
Por otra parte, las fatigas del federalismo fiscal argentino se acentuaron y desnudan limitaciones al financiamiento sustentable de un estado moderno, que expande y universaliza derechos en el marco de la ampliación de la ciudadanía y que, por ende, demanda recursos crecientes para su efectiva realización. Es en este marco que se insiste en la reforma tributaria en la Argentina. Reforma que depende fundamentalmente de la correlación de fuerzas políticas y que no se agota en la definición de bases, hechos, sujetos imponibles y alícuotas, sino que incluye el esquema de redistribución de recursos entre nación y provincias (coparticipación) y la administración tributaria.
La Coparticipación y la Administración son un capítulo central de la reforma tributaria. La distribución del ingreso tiene una dimensión geográfica que debe ser atendida. Dadas las asimetrías existentes que tienden a reproducirse con la coparticipación vigente, pensamos que la vía de la descentralización que muchos proponen, no va a resolver el problema. Otro tanto sucede con la Administración Tributaria. Buena parte de la reforma liga su éxito a la capacidad de gestión del sistema tributario. No hay reforma exitosa sin capacidad de gestión para administrarla.
Para finalizar, enunciamos algunas propuestas puntuales:
a) hacer más efectiva la recaudación de impuestos en la Argentina actual requiere preservar el grado de centralización de los ingresos, federalizar la administración tributaria e introducir medidas más decididas de control y disuasión del incumplimiento (Instituir un director tributario en los grandes conglomerados empresarios, por ejemplo)
b) recuperar capacidad de incidir positivamente en la distribución del ingreso con el sistema tributario demanda reformar tanto el impuesto a las ganancias como el IVA para atender a realidades diferenciadas ( rentas extraordinarias, pymes vs. grandes empresas, gravámenes menor a los consumos en alimentos, etc) y tornarlas congruentes con el modelo de acumulación deseado.
c) Es imprescindible contar con un gravamen Inmobiliario fuerte, combinado con retenciones selectivas que aseguren los tipos de cambio diferenciados que la heterogeneidad del desarrollo buscado requiere.
Publicada en el Número 1 de la Revista de AEDA - Agosto 2011
