Artículo en Tiempo Argentino: "Mito y realidad de la coparticipación"

Mito y realidad de la coparticipación

Alfredo Iñiguez y Alejandro Otero - 08 de Diciembre de 2015 

En los últimos años, se duplicó el financiamiento del Estado Nacional a las Provincias en relación con el PBI. Desde el 2003 se mejoró la la distribución de impuestos.

Los recientes fallos de la Corte y el DNU del Poder ejecutivo en respuesta, forman parte de un largo entramado de conflictos en la relación entre el Estado Nacional y los Provinciales, que tienen su origen en la conformación misma del Estado-Nación y, es muy probable, perduren e incluso se intensifiquen en los próximos tiempos.

El debate sobre la relación Nación-Provincias suele circunscribirse a cuestiones financieras y aparece de manera recurrente en la agenda pública cuando las provincias se enfrentan a situaciones límite en su capacidad para sobrellevar una crisis. Una vez subsanadas las causas coyunturales del deterioro de las cuentas provinciales, el tema sale de agenda y todo vuelve a parecerse al  período inmediato anterior.

Se pospone así  discutir el federalismo fiscal en su conjunto. Encararlo supone encausar el debate hacia aspectos más estructurales. En efecto, la Ley 23548 de Coparticipación Federal de Impuestos, promulgada en enero de 1988, es la que determina la distribución de la recaudación nacional (masa coparticipable) entre la nación y las provincias y luego entre cada una de ellas. Curiosamente se trató de una Ley Transitoria que debería haber regido sólo por dos años pero aún tiene vigencia. Al poco tiempo de su aprobación se empezaron a realizar modificaciones que alteraron la distribución determinada por ésta, en especial en la participación que les corresponde a la Nación y a las Provincias, en detrimento de estas últimas.

Además de la hoy tan mentada detracción del 15% de la masa coparticipable (desde 1992) y del 1,9% del total de los recursos que se extraen del IVA (desde 2001) sobre los que falló la Corte Suprema, se pueden mencionar:

1) En el impuesto a las Ganancias se detrae el 20% y en el IVA el 11% de la recaudación, para financiar el sistema previsional. Además, en Ganancias rigen mecanismos alternativos para asignar recursos a las provincias que determinan que sólo ingresa a la masa coparticipable el 64% de lo obtenido por este impuesto.

2) En varios impuestos, como Bienes personales, Monotributo, Créditos y Débitos Bancarios, entre otros, las provincias reciben parte de la recaudación pero con parámetros distintos a los de la ley y se detrae parte de los ingresos para otros destinos.

Todas estas medidas se tomaron en la década del 90 y la última de las detracciones, la del impuesto al Cheque, se aplicó entre 2001 y 2002.

Cabe señalar que estos cambios y particularidades fueron consentidos por las provincias por distintos motivos. Pero no fueron imposiciones del Estado nacional hacia ellas.  

Estas no fueron las únicas detracciones a la masa coparticipable realizadas durante el Plan de Convertibilidad. En la década del 90, continuando la “descentralización” de las escuelas realizada en 1978, se terminaron de transferir a las provincias todos los establecimientos de nivel primario, secundario y terciario y se traspasaron también los hospitales, que hasta ese entonces se administraban desde el Estado Nacional. El traspaso de estas funciones a las provincias se hizo sin los recursos financieros necesarios. El financiamiento básico se extrajo de la propia coparticipación y como una suma fija.

A su vez, en el año 2001 se dispuso el pago a cuenta del IVA de una proporción de las contribuciones patronales a la Seguridad Social, definida en puntos porcentuales del IVA, según la región geográfica en la que se realice la actividad . En este caso, las transferencias a provincias se ven reducidas porque el pago inicial de las Contribuciones no se coparticipa y reduce el pago del IVA que sí es coparticipable.

Desde el año 2003 en adelante no se concretó ninguna medida que fuese perjudicial para las provincias en la distribución de impuestos. A pesar de lo que se ha instalado como si formara parte del sentido común, en los últimos años el financiamiento del Estado Nacional a las Provincias, lejos de contraerse, creció y lo hizo de manera significativa, al punto de duplicarse en términos del PBI. La situación financiera de las provincias mejoró, en especial en comparación con su situación a la era neoliberal y su deuda se retrajo significativamente en los últimos años.

En conjunto, los recursos que el Sector Público Nacional remesa a las provincias se mantuvieron alrededor del 5% del PIB en todos los años de la década del 90 y empezaron a crecer a partir de 2004 para acercarse al 7% desde 2005 hasta 2008. En el año 2009, un nuevo incremento, en este caso exclusivamente en las transferencias presupuestarias, permitió que esta relación superara el 7% del PBI. A partir de allí continuó su tendencia alcista, en este caso explicada por vía de los recursos de origen nacional (RON) que llevaron las remesas a provincias a casi el 9% del PBI en el año 2014 y se acercarán al 10% del producto cuando finalice 2015.

Tanto las transferencias presupuestarias como los RON tuvieron un alza a lo largo del período. Los RON pasaron de poco más de 4% del PBI en los años 90 a superar 6% desde 2012 y llegar al 7% del producto en 2014. Al interior de esta fuente, la Coparticipación es la que explica esta expansión, al duplicarse en términos del producto al pasar de representar cerca del 3% del PBI en los 90s a casi el 6% del producto en 2014 y 2015. Las transferencias presupuestarias, por su parte, pasaron de representar alrededor de 0,5% del PBI en los años 90 a superar el 1% del producto desde el año 2005. En 2009 y 2010, en respuesta a la crisis internacional, se incrementaron las transferencias presupuestarias a provincias que se acercaron a 2% del PBI, consecuencia –principalmente– del incremento de aquellas destinadas a financiar erogaciones de capital, incluidas las originadas en el Fondo Federal Solidario (FFS) que proviene de las retenciones a la soja y sus derivados.

El incremento de las remesas del Estado Nacional a las provincias y la CABA ( Cuadro I) tuvo como correlato una mejora sustancial en las cuentas públicas del conjunto, que permitió alcanzar el superávit financiero en la 6 de los últimos 12 años, una situación extraordinaria en la historia argentina.

La asistencia financiera del Estado Nacional a las provincias no se limitó a acrecentar los recursos transferidos, también jugó un rol importante la política de refinanciación de deudas con varios programas aplicados en los últimos años, que les permitieron a los Estados Provinciales alcanzar una drástica reducción de sus Deudas. Durante la era neoliberal el Stock de Deuda medido en relación a los ingresos totales (tanto los propios como los remesados por Nación) tuvo una clara tendencia creciente que llegó a representar el 100% en el año 2001 y

superó el 200% al año siguiente cuando se empezaron a recuperar las cuasi monedas que tuvieron que emitir para sobrellevar el descalabro financiero en que se habían sumergido como consecuencia de la crisis de la convertibilidad. A partir de allí, la Deuda cambió su tendencia y empezó a descender de manera consistente hasta llegar al 27% de los ingresos en 2014. Con el colapso de la convertibilidad, las provincias necesitaban 1 ó 2 años de ingresos para cubrir su deuda y en la actualidad les alcanza un cuarto de año para hacerlo.  A modo de corolario, se podría decir que, a pesar de los problemas estructurales que tienen los Estados Provinciales, en los últimos años se había logrado cierto equilibrio, aunque inestable, en materia financiera al restituir con creces las quitas que se habían efectuado a las provincias en la era neoliberal. La inexistencia de una necesaria nueva Ley de Coparticipación no fue impedimento para que los gobiernos subnacionales mejoren su situación después del descalabro de la era neoliberal, aunque la cuestión de fondo haya quedado irresuelta.

Los fallos de la Corte Suprema dañaron ese equilibrio al beneficiar sólo a 3 de las 24 jurisdicciones subnacionales, poniendo en riesgo además la sustentabilidad de todo el sistema de la Seguridad Social al instalar la discusión del principal financiamiento adicional que tienen los beneficios contributivos. Ante este panorama, el Poder Ejecutivo con el DNU resolvió los dos problemas derivados de los fallos: poner en un plano de igualdad a todos los Estados Provinciales y evitar el desfinanciamiento de la Seguridad Social al disponer que la merma de recursos fuera cubierta mediante rentas generales de Tesoro.

Reducir la relación nación provincias a la dimensión financiera tiende a simplificar el problema que es esencialmente político y remite a la forma en que se articula y construye el poder territorial. Las asimetrías regionales en la distribución del ingreso y la riqueza que caracterizan a nuestro país reclaman desde hace décadas una revisión profunda del federalismo fiscal. Sin embargo, tendemos a disputar por una frazada corta.

Fuente: Tiempo Argentino